Najava Milorada Dodika da bi Republika Srpska 9. januara mogla dobiti novi ustav ponovo je otvorila pitanje odnosa entitetskih institucija prema Ustavu Bosne i Hercegovine i Dejtonskom mirovnom sporazumu. Ukoliko bi predložena ustavna rješenja bila suprotna državnom ustavnom poretku, moglo bi doći do novih pravnih sporova, a u slučaju postojanja elemenata krivičnog djela i do postupanja nadležnih pravosudnih institucija.
Predsjednik SNSD-a izjavio je za RTRS da je cilj usvajanje novog Ustava Republike Srpske 9. januara, ali je ostavio mogućnost da se postupak završi i kasnije ukoliko sve potrebne procedure ne budu provedene do planiranog datuma. Prema njegovim riječima, novi ustav trebao bi donijeti promjene u funkcionisanju entitetskih institucija, uključujući položaj Vijeća naroda i određivanje glavnog grada Republike Srpske.
Dodik najavio promjene
Milorad Dodik predstavio je najavljene ustavne izmjene kao pokušaj modernizacije institucionalnog sistema Republike Srpske. Posebno je naglasio potrebu da se očuva konstitutivnost naroda, ali i promijene mehanizmi za koje smatra da omogućavaju političke blokade.
– Novi ustav biti moderan, da će uvažavati konstitutivnost svih naroda, ali i onemogućiti dalje zloupotrebe u funkcionisanju republičkih institucija – naveo je Dodik.
Predsjednik SNSD-a tvrdi da predložene promjene nisu usmjerene protiv Bošnjaka niti drugih konstitutivnih naroda. Kao razlog za njihovo donošenje navodi potrebu sprečavanja institucionalnih opstrukcija koje pripisuje političkim predstavnicima iz Sarajeva.
Međutim, stvarni ustavni i pravni domet najavljenih promjena moći će se procijeniti tek na osnovu konačnog teksta predloženog ustava. Političke najave same po sebi nisu dovoljne za zaključak da je određeno rješenje protivustavno.
Promjene Vijeća naroda
Jedna od najvažnijih najavljenih novina odnosi se na položaj i nadležnosti Vijeća naroda Republike Srpske. Prema Dodikovim riječima, cilj je omogućiti da se stavovi konstitutivnih naroda razmotre, ali da odluke mogu biti donesene kvalifikovanom većinom bez, kako tvrdi, vještačkih blokada.
Takav prijedlog mogao bi otvoriti raspravu o postojećim mehanizmima zaštite vitalnog nacionalnog interesa. Vijeće naroda ima posebnu ulogu u ustavnom sistemu Republike Srpske, pa bi eventualno ograničavanje njegovih nadležnosti zahtijevalo pažljivu pravnu analizu.
Ključno pitanje bilo bi da li nova rješenja zadržavaju djelotvornu zaštitu prava konstitutivnih naroda. Eventualne promjene morale bi biti usklađene s Ustavom BiH, uključujući načela jednakopravnosti i zabrane diskriminacije.
Banja Luka kao glavni grad
Dodik je najavio i promjenu kojom bi Banja Luka bila izričito određena kao glavni grad Republike Srpske, dok bi Pale dobile status prijestolnice.
Ovakvo rješenje predstavljalo bi promjenu dosadašnjih entitetskih ustavnih odredbi. Važeći Ustav Republike Srpske kao glavni grad navodi Sarajevo, dok se Banja Luka u praksi već dugo nalazi u središtu rada najvažnijih entitetskih institucija.
Važno je razlikovati odredbe entitetskog ustava od Ustava Bosne i Hercegovine, koji ne propisuje Sarajevo kao glavni grad Republike Srpske. Sarajevo je prema državnom Ustavu glavni grad Bosne i Hercegovine.
Zbog toga bi se eventualna ustavnost novog rješenja morala procjenjivati prema njegovom konkretnom sadržaju i odnosu prema nadležnostima države i entiteta.
Ko može pokrenuti postupak?
Najavljene ustavne promjene otvorile su i pitanje mogućeg postupanja pravosudnih i policijskih institucija ukoliko novi Ustav Republike Srpske bude sadržavao odredbe suprotne ustavnom poretku Bosne i Hercegovine.
U takvom slučaju potrebno je razlikovati postupak ocjene ustavnosti od eventualne krivične odgovornosti pojedinaca.
Ustavni sud Bosne i Hercegovine nadležan je da, u postupcima predviđenim Ustavom, odlučuje o ustavnim sporovima između države i entiteta. Ukoliko bi određene odredbe entitetskog ustava bile osporene, nadležni ovlašteni podnosioci mogli bi pokrenuti postupak njihove ocjene.
Krivični postupak predstavlja odvojeno pitanje. Samo usvajanje ustavnih izmjena koje se naknadno pokažu neustavnim ne znači automatski da je počinjeno krivično djelo niti da postoje uslovi za hapšenje političkih funkcionera.
Za takvo postupanje morali bi postojati zakonom propisani osnovi sumnje i odgovarajuće odluke nadležnih institucija.
Uloga Tužilaštva i Suda BiH
Ako bi nadležni organi utvrdili postojanje osnova sumnje da su određene radnje povezane s donošenjem novog entitetskog ustava predstavljale krivično djelo iz nadležnosti državnog pravosuđa, postupanje bi moglo preuzeti Tužilaštvo Bosne i Hercegovine.
Tužilaštvo rukovodi istragom i može predlagati mjere prema osumnjičenim osobama. Sud Bosne i Hercegovine odlučuje o pritvoru i drugim mjerama za koje je potrebna sudska odluka.
Važno je naglasiti da tužilac ne izdaje svaku vrstu naloga za hapšenje, niti svako lišenje slobode zahtijeva prethodni sudski nalog. Policijske agencije mogu postupati u skladu sa Zakonom o krivičnom postupku BiH, uz ispunjenje zakonskih uslova.
Ukoliko bi se vodila istraga, njeno provođenje moglo bi biti povjereno Državnoj agenciji za istrage i zaštitu (SIPA), ali i drugim nadležnim policijskim organima, zavisno od konkretnih okolnosti i zakonskih ovlaštenja.
Koje kazne prijete?
Jedno od krivičnih djela koje se spominje u kontekstu mogućeg ugrožavanja državnog ustavnog poretka jeste napad na ustavni poredak Bosne i Hercegovine, propisan članom 156. Krivičnog zakona BiH.
Za ovo djelo predviđena je kazna zatvora od najmanje pet godina. Međutim, njegova primjena zahtijeva ispunjenje konkretnih zakonskih obilježja, uključujući upotrebu fizičke sile ili prijetnju njenom upotrebom radi promjene ustavnog poretka ili svrgavanja najviših institucija.
Zbog toga se svako političko zagovaranje ustavnih promjena ili donošenje spornog pravnog akta ne može automatski kvalifikovati kao napad na ustavni poredak.
Drugo pitanje odnosi se na eventualno neizvršavanje obavezujućih odluka Ustavnog suda BiH ili visokog predstavnika.
Krivični zakon BiH sadrži posebne odredbe koje uređuju neizvršavanje odluka visokog predstavnika, dok su neizvršavanje odluka Ustavnog suda i drugih nadležnih institucija te povezane sankcije uređeni odgovarajućim zakonskim odredbama.
Eventualna odgovornost zavisila bi od toga koja je konkretna odluka donesena, kome je upućena i da li su ispunjeni zakonski elementi krivičnog djela.
Politički utjecaj na institucije
Posebnu pažnju izaziva i pitanje rukovodstva institucija koje bi mogle učestvovati u eventualnom krivičnom postupku protiv Dodika.
U tom kontekstu spominju se Darko Ćulum, povezan s rukovodstvom SIPA-e, i glavni tužilac Bosne i Hercegovine Milanko Kajganić. U javnosti su se ranije pojavljivale tvrdnje o njihovim političkim vezama s Dodikom, kao i pitanja mogućeg utjecaja takvih odnosa na rad institucija.
Ipak, takve tvrdnje potrebno je razlikovati od dokazanog nezakonitog postupanja. Političke veze ili javne optužbe same po sebi ne potvrđuju da bi određeni funkcioner spriječio provođenje zakona.
Pažnju su ranije izazvale i okolnosti Ćulumovog odlaska i povratka na čelo SIPA-e, koje su otvorile rasprave o institucionalnoj odgovornosti. Međutim, eventualna krivična odgovornost može se utvrđivati isključivo u odgovarajućem postupku.
Presudna uloga institucija
Najava donošenja novog Ustava Republike Srpske otvara pitanja koja prevazilaze unutrašnju organizaciju jednog entiteta. Posebno bi značajne bile eventualne promjene koje zadiru u nadležnosti Bosne i Hercegovine, prava konstitutivnih naroda ili obavezujuće odluke državnih institucija.
Ipak, eventualni spor oko ustavnosti ne znači da će automatski uslijediti hapšenja. Najprije bi bilo potrebno utvrditi sadržaj usvojenih odredbi, njihovu usklađenost s Ustavom BiH i postojanje eventualnih pojedinačnih radnji koje mogu predstavljati krivično djelo.
Ukoliko bi došlo do krivične istrage, nadležne pravosudne institucije morale bi postupati na osnovu zakona i raspoloživih dokaza, a ne političkih zahtjeva ili javnih očekivanja.
Zato odgovor na pitanje ko bi mogao uhapsiti Milorada Dodika zavisi od eventualnog pokretanja konkretnog krivičnog postupka, zakonskih osnova za lišenje slobode i odluka nadležnih organa.
Do tada, najavljeni novi Ustav Republike Srpske ostaje prvenstveno političko i ustavnopravno pitanje, čije će posljedice zavisiti od konačnog teksta, procedure usvajanja i njegove usklađenosti s ustavnim poretkom Bosne i Hercegovine.