Može li Milorad Dodik ponovo preuzeti jednu od najvažnijih izvršnih funkcija u Republici Srpskoj uprkos pravnim posljedicama osuđujuće presude Suda Bosne i Hercegovine? Pitanje njegovog mogućeg imenovanja za premijera otvorilo je složenu pravnu raspravu u kojoj ključnu ulogu imaju pomilovanje, nadležnosti Predsjedništva BiH i ustavni mehanizmi kojima se može spriječiti donošenje određene odluke.
Pravne prepreke
Mogućnost da Milorad Dodik postane predsjednik Vlade Republike Srpske ne može se posmatrati isključivo kroz političke dogovore i raspodjelu funkcija nakon izbora. Prije svega, potrebno je razmotriti pravne posljedice osuđujuće presude Suda BiH i njihov utjecaj na mogućnost obavljanja funkcija u zakonodavnoj i izvršnoj vlasti.
Prema pravnom tumačenju iznesenom u analizi ovog pitanja, najvažnija prepreka eventualnom imenovanju Dodika za premijera jeste zabrana obavljanja određenih javnih funkcija koja proizlazi iz njegove krivične osude. Dok takve pravne posljedice traju, politička podrška sama po sebi ne može ukloniti ograničenja koja proizlaze iz sudske presude i važećih propisa.
Ipak, u analizi se ukazuje na mogućnost da te posljedice prestanu putem pomilovanja. Takav razvoj događaja otvorio bi prostor za razmatranje Dodikovog povratka na izvršnu funkciju, pod uslovom da su ispunjeni i svi drugi zakonski zahtjevi za imenovanje.
Upravo zbog toga pitanje pomilovanja postaje centralni dio rasprave o njegovoj političkoj budućnosti.
Ko odlučuje o pomilovanju?
Prema Zakonu Bosne i Hercegovine o pomilovanju, usvojenom 2005. godine, nadležnost za odlučivanje o pomilovanjima u slučajevima na koje se zakon odnosi povjerena je Predsjedništvu BiH. U analizi se navodi da ta nadležnost obuhvata i određene pravne posljedice krivičnih sankcija koje je izrekao Sud BiH.
To je posebno važno u slučaju Milorada Dodika, jer je riječ o osuđujućoj presudi državnog suda. Prema iznesenom pravnom tumačenju, odluka kojom bi prestale relevantne pravne posljedice mogla bi ukloniti jednu od ključnih prepreka njegovom eventualnom imenovanju za predsjednika Vlade Republike Srpske.
Nadležnost Predsjedništva BiH u ovom slučaju povezuje se s članom V stav 3. tačka i) Ustava Bosne i Hercegovine. Tom odredbom predviđeno je da Predsjedništvo obavlja i dodatne dužnosti koje mu povjeri Parlamentarna skupština BiH.
Donošenjem Zakona o pomilovanju Parlamentarna skupština je, prema ovom tumačenju, upravo takvu dodatnu dužnost prenijela na Predsjedništvo.
Međutim, činjenica da Predsjedništvo ima nadležnost za odlučivanje ne znači da svaki njegov član može samostalno omogućiti pomilovanje. Ključno pitanje odnosi se na način donošenja odluke i mogućnost da se ona usvoji bez saglasnosti sva tri člana.
Konsenzus kao uslov
Posebno značajan dio pravne analize odnosi se na član 43. Poslovnika Predsjedništva Bosne i Hercegovine. Prema tumačenju iznesenom u tekstu, ta odredba propisuje da Predsjedništvo o dodatnim dužnostima koje mu povjeri Parlamentarna skupština odlučuje konsenzusom.
Ako se odlučivanje o pomilovanju smatra jednom od takvih dodatnih dužnosti, proizlazi zaključak da bi za donošenje odgovarajuće odluke bila potrebna saglasnost sva tri člana Predsjedništva BiH.
To znači da se, prema navedenom tumačenju, pomilovanje ne bi moglo odobriti jednostavnim preglasavanjem jednog člana Predsjedništva.
Upravo je ovo jedna od najvažnijih okolnosti za eventualni Dodikov zahtjev. Čak i kada bi dva člana Predsjedništva podržala odluku, protivljenje trećeg moglo bi predstavljati prepreku njenom zakonitom usvajanju.
Ipak, treba razlikovati pravno tumačenje izneseno u analizi od konačne odluke nadležnih institucija. Pitanje primjene poslovničkih i ustavnih odredbi u konkretnom postupku moglo bi postati predmet pravnog spora.
Mogućnost preglasavanja
Analiza razmatra i hipotetičku situaciju u kojoj bi srpski i hrvatski član Predsjedništva BiH podržali pomilovanje Milorada Dodika, dok bi bošnjački član glasao protiv.
U takvom slučaju otvorilo bi se pitanje pravne valjanosti odluke donesene većinom glasova, uprkos poslovničkom pravilu koje se, prema iznesenom tumačenju, primjenjuje na odlučivanje o dodatnim nadležnostima Predsjedništva.
Autor pravnog obrazloženja smatra da bi preglasani član imao mogućnost osporavanja takve odluke, jer bi njeno donošenje bilo suprotno članu 43. Poslovnika.
Spor se ne bi odnosio samo na političko neslaganje među članovima Predsjedništva. Njegova suština bila bi u pitanju da li je odluka donesena u skladu s pravilima koja uređuju rad najvišeg kolektivnog organa izvršne vlasti na državnom nivou.
Ukoliko bi se utvrdilo da je prekršena obavezna procedura odlučivanja, otvorilo bi se i pitanje pravnih posljedica takvog postupanja.
Uloga Ustavnog suda
Jedna od mogućnosti koju analiza navodi jeste pokretanje postupka pred Ustavnim sudom Bosne i Hercegovine.
Prema tom pravnom stanovištu, član Predsjedništva koji bi bio preglasan mogao bi zatražiti ocjenu ustavnosti sporne odluke, pozivajući se na činjenicu da nije donesena u skladu s pravilima predviđenim za izvršavanje dodatnih nadležnosti.
Osnov takvog zahtjeva bio bi navodni sukob između načina odlučivanja i odredbi Poslovnika Predsjedništva BiH. U analizi se dodatno ukazuje na princip vladavine prava, koji predstavlja jedno od temeljnih ustavnih načela Bosne i Hercegovine.
Argument bi se zasnivao na stavu da institucije moraju postupati u okviru propisanih nadležnosti i poštovati procedure koje uređuju njihov rad.
Međutim, eventualno pokretanje postupka ne znači automatski da bi Ustavni sud prihvatio takav zahtjev ili poništio odluku. To bi zavisilo od ocjene nadležnosti Suda, dopuštenosti zahtjeva i pravne osnovanosti iznesenih argumenata.
Zbog toga se ova mogućnost može posmatrati kao potencijalni pravni put za osporavanje odluke, a ne kao unaprijed izvjestan ishod.
Ustavni mehanizam veta
Druga mogućnost koja se razmatra odnosi se na ustavni mehanizam zaštite vitalnog interesa entiteta iz kojeg je izabran preglasani član Predsjedništva BiH.
Ustav Bosne i Hercegovine predviđa postupak prema kojem član Predsjedništva, pod propisanim uslovima, može odluku s kojom se ne slaže proglasiti destruktivnom po vitalni interes entiteta iz kojeg je izabran.
U slučaju bošnjačkog člana Predsjedništva, takva odluka upućuje se bošnjačkim delegatima u Domu naroda Parlamenta Federacije BiH, koji odlučuju o opravdanosti pokrenutog mehanizma.
Prema pravnom tumačenju iznesenom u analizi, ovaj postupak mogao bi biti primijenjen i u hipotetičkom slučaju preglasavanja prilikom odlučivanja o Dodikovom pomilovanju.
Ipak, primjena ustavnog veta nije potpuno neograničena. Ustavni tekst povezuje taj mehanizam s određenim kategorijama odluka Predsjedništva, zbog čega bi njegova primjenjivost na konkretnu odluku o pomilovanju zahtijevala posebno pravno razmatranje.
Zbog toga se tvrdnja da veto može biti uložen protiv svake odluke Predsjedništva, bez obzira na njen predmet, ne može prihvatiti kao nesporna bez dodatnog ustavnopravnog obrazloženja.
Odluka bošnjačkih delegata
Ukoliko bi mehanizam zaštite vitalnog interesa bio pravilno pokrenut, važnu ulogu imali bi bošnjački delegati u Domu naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine.
Prema ustavnom postupku, za potvrđivanje izjave o ugroženosti vitalnog interesa potrebna je podrška najmanje dvije trećine odgovarajućih delegata.
Ako bi takva podrška bila osigurana, osporena odluka Predsjedništva ne bi stupila na snagu.
U hipotetičkom slučaju pomilovanja Milorada Dodika to bi značilo da odluka koju su podržala druga dva člana Predsjedništva ne bi proizvela namjeravano pravno dejstvo.
Međutim, ovaj scenarij zavisio bi od više prethodnih okolnosti, uključujući način donošenja odluke, postojanje ustavnih pretpostavki za pokretanje veta i konačno izjašnjavanje nadležnih delegata.
Zbog toga se ne može unaprijed tvrditi da bi eventualni pokušaj pomilovanja nužno završio blokadom ili da bi jedna od navedenih procedura sigurno bila primijenjena.
Politički i pravni uslovi
Rasprava o mogućnosti da Dodik postane premijer Republike Srpske pokazuje koliko se političke odluke mogu preplitati s pravnim ograničenjima koja proizlaze iz sudskih presuda.
Čak i kada bi postojala politička većina spremna podržati njegovo imenovanje, ostalo bi pitanje da li su ispunjeni svi zakonski uslovi za obavljanje te funkcije.
Prema analiziranom pravnom stanovištu, prestanak relevantnih pravnih posljedica osude predstavljao bi najvažniji preduslov. Jedan od mogućih puteva bio bi postupak pomilovanja pred Predsjedništvom Bosne i Hercegovine.
Međutim, pomilovanje nije automatsko pravo osuđene osobe, niti se može smatrati izvjesnim samo zbog političke podrške pojedinih članova Predsjedništva.
Potrebno je razlikovati i samu mogućnost podnošenja zahtjeva od zakonskog obima pomilovanja, odnosno pitanja koje se konkretne posljedice presude mogu ukloniti takvom odlukom.
Tek nakon razjašnjenja tih pitanja moglo bi se pouzdanije govoriti o tome kakav bi pravni učinak eventualno pomilovanje imalo na Dodikovu mogućnost preuzimanja funkcije premijera.
Šta bi se moralo dogoditi?
Iz iznesene pravne analize proizlazi da eventualni povratak Milorada Dodika na izvršnu funkciju zavisi od nekoliko međusobno povezanih uslova.
Prije svega, bilo bi potrebno da prestanu pravne prepreke koje proizlaze iz osuđujuće presude Suda BiH. Ukoliko bi se to pokušalo postići pomilovanjem, postupak bi morao biti proveden u skladu sa Zakonom o pomilovanju i pravilima odlučivanja Predsjedništva BiH.
Prema tumačenju koje naglašava obavezu konsenzusa, najjednostavniji pravni put podrazumijevao bi saglasnost sva tri člana Predsjedništva.
Ukoliko takva saglasnost ne bi postojala, a odluka ipak bila donesena većinom glasova, moglo bi doći do osporavanja njene zakonitosti i ustavnosti.
Analiza također razmatra mogućnost korištenja ustavnog veta, ali njegova primjenjivost na odluke o pomilovanju zahtijevala bi dodatnu pravnu ocjenu.
Konačno, čak ni eventualno uklanjanje prepreka koje proizlaze iz presude ne bi samo po sebi značilo automatsko imenovanje Dodika za premijera. Za preuzimanje te funkcije morali bi biti ispunjeni i ostali uslovi predviđeni ustavnim i zakonskim propisima Republike Srpske.
Zbog toga pitanje Dodikovog mogućeg imenovanja ostaje mnogo složenije od običnog političkog dogovora. Njegov ishod zavisio bi od sadržaja pravnih posljedica presude, mogućnosti njihovog prestanka, odluka nadležnih institucija i eventualnih ustavnih sporova.
Ključna poruka iznesene analize jeste da politička volja sama po sebi nije dovoljna za uklanjanje pravnih ograničenja. Ukoliko bi se otvorio postupak pomilovanja, upravo bi njegova zakonitost i način odlučivanja u Predsjedništvu BiH mogli postati presudna pitanja za daljnji razvoj događaja.