Može li najavljena promjena diplomatsko-konzularne mreže Bosne i Hercegovine završiti skupim i nepotrebnim rezovima umjesto ozbiljnom reformom? Upravo se to pitanje otvorilo nakon što je Darijana Filipović, kandidatkinja HDZ-a BiH i HNS-a za članicu Predsjedništva BiH, najavila poteze koji bi uključivali vraćanje “ravnoteže” u diplomatskoj mreži, ali i mogućnost opoziva ambasadora.
Najave iz kampanje
Diplomatsko-konzularna mreža Bosne i Hercegovine godinama je jedna od tema koje se vraćaju tokom predizbornih kampanja. Stranke i kandidati često govore o raspodjeli ambasadorskih mjesta, političkim imenovanjima i potrebi za promjenama, dok se znatno manje pažnje posvećuje dugoročnom profesionalizovanju diplomatske službe.
Filipović je, govoreći o potezima koje bi napravila ukoliko bude izabrana u Predsjedništvo BiH, najavila i ponovno otvaranje Ureda hrvatskog člana Predsjedništva BiH u Mostaru.
Još veću pažnju privukla je njena poruka o diplomatsko-konzularnoj mreži.
– Kada dođem na mjesto hrvatske članice Predsjedništva, jedna od prvih aktivnosti je vratiti ravnotežu u diplomatsko-konzularnu mrežu – rekla je Filipović.
Na pitanje da li bi to uključivalo imenovanje novih i opoziv ranije imenovanih ambasadora iz takozvane “hrvatske kvote”, Filipović je odgovorila potvrdno.
Upravo tu počinje mnogo složeniji dio priče.
Ko imenuje ambasadore?
Predsjedništvo Bosne i Hercegovine prema Ustavu BiH ima nadležnosti u oblasti vanjske politike, uključujući imenovanje ambasadora i drugih međunarodnih predstavnika Bosne i Hercegovine.
Međutim, diplomatska mreža ne može se posmatrati kao sistem u kojem jedan novoizabrani član Predsjedništva jednostavno dolazi na funkciju i preko noći mijenja sve diplomate koje smatra politički nepodobnim.
Veliki broj ambasadora BiH imenovan je kroz odluke Predsjedništva kao kolektivnog organa. Upravo zbog toga pitanje novih imenovanja i opoziva ima političku, institucionalnu, finansijsku i logističku dimenziju.
Posebno je važno vrijeme u kojem Filipović najavljuje svoje poteze.
Prema informacijama iznesenim u analizi, svim ambasadorima Bosne i Hercegovine mandati ističu u drugoj polovini ove godine, dok su pojedinima već istekli tokom prethodnih mjeseci.
Ako je tako, novi saziv Predsjedništva praktično bi zatekao situaciju u kojoj je redovna zamjena velikog dijela diplomatskog kadra već neophodna.
Drugim riječima, najavljena “smjena” ambasadora u značajnom broju slučajeva mogla bi zapravo biti redovna posljedica isteka njihovih mandata.
Skupa operacija
Prijevremeni opoziv većeg broja ambasadora i diplomata nije samo politička odluka.
Svaka takva promjena podrazumijeva organizaciju povratka, preseljenje, troškove putovanja, rješavanje stambenih pitanja i slanje novih ljudi u diplomatske misije. Kada diplomata sa sobom ima porodicu, situacija postaje još složenija.
Poseban problem predstavlja školovanje djece.
U diplomatskoj praksi rotacije se zato često planiraju u periodu koji omogućava porodicama da promjenu države usklade s početkom nove školske godine.
Ukoliko se takve odluke donose naglo i bez ozbiljnog razloga, država može napraviti dodatne troškove, a diplomatska predstavništva mogu izgubiti kontinuitet u radu.
Zbog toga se postavlja pitanje koliko bi eventualni masovni opozivi koje najavljuje Filipović zaista predstavljali reformu, a koliko političku zamjenu jednih kadrova drugima.
Evropska praksa
Jedan od dugogodišnjih problema diplomatije Bosne i Hercegovine jeste odnos između karijernih diplomata i političkih imenovanja.
U brojnim evropskim državama diplomatsku mrežu dominantno čine profesionalci koji su karijeru gradili unutar ministarstava vanjskih poslova, prolazeći različite diplomatske rangove prije nego što dođu do ambasadorskih pozicija.
Politička imenovanja postoje, ali su često rezervisana za specifične i politički posebno važne misije.
Kao primjer navodi se Slovenija, gdje profesionalna diplomatska karijera ima mnogo veći značaj prilikom izbora ambasadora. Prema navodima iz analize, u slovenskoj diplomatskoj mreži postoji samo jedna nekarijerna diplomatkinja.
Upravo tu se otvara mnogo važnije pitanje za Bosnu i Hercegovinu: treba li budući saziv Predsjedništva samo zamijeniti postojeće ambasadore ili konačno napraviti ozbiljniji korak prema profesionalizaciji diplomatske mreže?
Zaboravljena imovina
Još jedna tema gotovo potpuno ostaje izvan predizbornih obećanja.
Bosna i Hercegovina raspolaže diplomatskom imovinom u inostranstvu, uključujući objekte u evropskim prijestolnicama, a dio te imovine godinama nije adekvatno iskorišten.
U tekstu se posebno izdvajaju Budimpešta, Beč i Madrid.
Umjesto isključivog bavljenja imenima ambasadora i političkim kvotama, pitanje upravljanja tom imovinom moglo bi predstavljati jedan od konkretnih pokazatelja sposobnosti buduće vlasti da reformiše diplomatsku mrežu.
Filipović, prema iznesenim navodima, nije detaljnije govorila o tom problemu, ali ni drugi kandidati za Predsjedništvo BiH zasad ga ne stavljaju u prvi plan.
Upravo zbog toga najave masovnijih kadrovskih promjena mogu djelovati nedovoljno razrađeno ukoliko nisu praćene konkretnim planom reforme.
Kako rade ozbiljne diplomatije
Politolog Davor Gjenero upozorava da ozbiljne diplomatske službe rotacije svojih ljudi ne provode preko noći.
Prema njegovom objašnjenju, mandati i promjene osoblja planiraju se mjesecima unaprijed kako bi država sačuvala kontinuitet odnosa sa zemljom u kojoj se diplomatska misija nalazi.
– U ozbiljnim diplomacijama mandati službenika u veleposlanstvima precizno se planiraju dugo unaprijed. Oni u pravilu traju tri godine, uz mogućnost produljenja za još jednu godinu. Rotacije se provode od 1. srpnja do 1. rujna, a zbog logističkih se razloga precizno planiraju barem šest mjeseci unaprijed. Zbog kontinuiteta odnosa sa zemljom primateljicom, mandati šefa misije i nižerangiranih diplomata – napose zamjenika veleposlanika – nikada se ne podudaraju. Sve to vrijedi za redovite okolnosti, no u kriznim situacijama može doći do prekida mandata u roku od sedam dana i opoziva diplomata. Kada se takvo što dogodi, to znači da su odnosi među zemljama ozbiljno narušeni i diplomatski zbor to upravo tako i interpretira – kazao je Gjenero.
Njegovo objašnjenje pokazuje zašto masovni i iznenadni opozivi nisu samo unutrašnje kadrovsko pitanje Bosne i Hercegovine.
Pogrešna poruka
Ako država iznenada povuče ambasadora prije završetka mandata, zemlja domaćin takav potez može posmatrati kroz širi diplomatski kontekst.
U kriznim situacijama opoziv ambasadora može predstavljati snažnu političku poruku. Zbog toga se redovne kadrovske promjene u profesionalnim diplomatskim sistemima planiraju tako da ne budu pogrešno protumačene.
U slučaju Bosne i Hercegovine dodatni problem predstavlja složen sistem odlučivanja unutar Predsjedništva.
Ukoliko bi svaki novi saziv nakon izbora masovno mijenjao ambasadore samo prema političkoj pripadnosti ili takozvanim nacionalnim kvotama, diplomatska mreža teško bi mogla razviti profesionalni kontinuitet.
Umjesto izgradnje institucije, diplomatija bi ostala produžena ruka stranačkih kadrovskih politika.
Reforma ili smjena?
Zbog svega toga najava Darijane Filipović otvara legitimno pitanje šta zapravo podrazumijeva pod “vraćanjem ravnoteže”.
Ako je cilj profesionalizacija diplomatske mreže, jačanje uloge karijernih diplomata, bolje upravljanje državnom imovinom i kvalitetnije predstavljanje Bosne i Hercegovine, onda bi za takvu reformu bio potreban detaljan plan.
Ako se, međutim, sve svede na opoziv postojećih ambasadora i imenovanje novih prema političkom ključu, teško je govoriti o suštinskoj promjeni.
Posebno zato što će velikom broju aktuelnih ambasadora mandati svakako isteći, pa će novi saziv Predsjedništva imati priliku da kroz redovnu proceduru imenuje njihove nasljednike bez skupih i naglih prijevremenih opoziva.
Upravo tu će se vidjeti razlika između predizborne poruke i stvarne diplomatske politike.
Jer diplomatija nije samo pitanje ko sjedi u kojoj ambasadi. Ona podrazumijeva kontinuitet odnosa, profesionalno osoblje, poznavanje zemlje prijema, dugoročnu strategiju i pažljivo planiranje svakog poteza.
Ostvari li se najava Darijane Filipović kao masovna i nagla kadrovska čistka bez jasne reformske strategije, rezultat bi mogao biti upravo suprotan od najavljenog “vraćanja ravnoteže”, dodatni troškovi, novi politički sukobi i još veći haos u diplomatsko-konzularnoj mreži Bosne i Hercegovine.