Diplomatska mreža Bosne i Hercegovine ponovo se našla pod lupom zbog brojnih kontroverzi, spornih imenovanja i nedostatka jasnih pravila koja bi trebala osigurati profesionalan rad ambasadora. Dodatnu zabrinutost izazvale su najave Darijane Filipović o budućim kadrovskim promjenama, koje otvaraju pitanje hoće li diplomatska predstavništva konačno biti uređena prema stručnim kriterijima ili će se nastaviti praksa političkih smjena i stranačkog raspoređivanja funkcija.
Diplomatija pod pritiskom
Bosanskohercegovačka vanjska politika već godinama suočava se s problemima koji se ne mogu pripisati samo pojedinim ambasadorima ili ministrima. Nedostatak institucionalnog kontinuiteta, različiti politički interesi i nepostojanje sveobuhvatnog zakonskog okvira stvorili su sistem u kojem diplomatska predstavništva često zavise od odnosa političkih snaga u zemlji.
Umjesto dugoročnog planiranja i dosljednog provođenja državnih prioriteta, javne rasprave o diplomatiji uglavnom se svode na imenovanja, smjene i međusobne optužbe. Takvo stanje otežava izgradnju prepoznatljive vanjske politike i može negativno utjecati na međunarodni ugled Bosne i Hercegovine.
Posebnu pažnju izazvale su najave Darijane Filipović, koja se u političkim raspravama spominje kao buduća članica Predsjedništva BiH. Njene poruke o promjenama u diplomatskom kadru otvorile su pitanje hoće li eventualna imenovanja biti zasnovana na profesionalnim rezultatima ili političkoj podobnosti.
Upravo se u tome ogleda jedan od najvažnijih problema domaće diplomatije: promjena političkih odnosa ne bi smjela automatski značiti i potpunu promjenu diplomatskog osoblja, posebno kada je riječ o iskusnim profesionalcima.
Politika ispred stručnosti
U razvijenim diplomatskim sistemima profesionalni diplomati predstavljaju osnovu međunarodnog djelovanja države. Oni tokom karijere stječu iskustvo u različitim predstavništvima, poznaju diplomatske procedure i osiguravaju kontinuitet vanjske politike bez obzira na promjene vlasti.
Politička imenovanja postoje i u drugim državama, uključujući Sjedinjene Američke Države, ali se njihov odnos prema profesionalnoj diplomatskoj službi razlikuje zavisno od institucionalnog modela.
U američkoj praksi često se spominje približan odnos od 70 posto karijernih diplomata i 30 posto politički imenovanih ambasadora, iako takav omjer nije nepromjenjiva zakonska kvota. Evropske diplomatske strukture u većoj mjeri oslanjaju se na profesionalne službenike.
Bosna i Hercegovina nema jednako jasno definisana ograničenja političkih imenovanja. Zbog toga se diplomatske pozicije nerijetko posmatraju kroz stranačke dogovore, nacionalnu zastupljenost i raspodjelu političkog utjecaja.
Takav pristup ne mora nužno značiti da politički imenovana osoba ne može kvalitetno obavljati diplomatsku funkciju. Problem nastaje kada politička pripadnost postane važnija od iskustva, znanja i sposobnosti predstavljanja države.
Zakon koji nedostaje
Jedan od najznačajnijih institucionalnih nedostataka jeste činjenica da Bosna i Hercegovina nema sveobuhvatan Zakon o vanjskim poslovima kojim bi se detaljno uredili organizacija diplomatske službe, kriteriji imenovanja i profesionalna odgovornost.
Bez takvog propisa ostaje širok prostor za različita tumačenja nadležnosti i postupaka. Diplomatski sistem oslanja se na postojeće zakone, odluke, pravilnike i smjernice, ali nedostaje jedinstven okvir koji bi jasno razgraničio profesionalnu diplomatsku karijeru od političkih imenovanja.
Poseban problem predstavlja pitanje odgovornosti ambasadora. Kada se pojave optužbe o nepravilnostima u diplomatskim predstavništvima, javnost često nema dovoljno informacija o tome jesu li provedene odgovarajuće provjere i kakvi su njihovi rezultati.
Donošenje zakona moglo bi doprinijeti jasnijem definisanju uslova za imenovanje, napredovanje i razrješenje diplomatskih predstavnika. Time bi se smanjio prostor za proizvoljne odluke i omogućila dosljednija primjena profesionalnih standarda.
Kontroverze u ambasadama
Pored spornih imenovanja, u javnosti su se pojavljivale i informacije o navodnim nepravilnostima u pojedinim diplomatskim predstavništvima Bosne i Hercegovine.
Među spominjanim predstavništvima nalaze se ambasade u Rumuniji, Hrvatskoj, Češkoj i Italiji. Pojedini slučajevi odnose se na ponašanje diplomatskih predstavnika, dok su drugi povezani s radnim odnosima i upravljanjem unutar ambasada.
Posebnu pažnju izazvale su optužbe protiv ambasadora Bosne i Hercegovine u Bukureštu Milorada Živkovića. Prema iznesenim navodima, on je jednoj diplomatkinji samovoljno oduzeo vođenje finansijskog referata i uskratio isplatu tri plaće, uz optužbe za mobing i prekoračenje ovlaštenja.
Riječ je o ozbiljnim tvrdnjama koje zahtijevaju institucionalno ispitivanje. Bez uvida u eventualne nalaze nadležnih organa nije moguće zaključiti da su optužbe dokazane, ali njihovo pojavljivanje otvara pitanje efikasnosti nadzora nad radom diplomatskih predstavništava.
Kritike su upućivane i ministru vanjskih poslova Elmedinu Konakoviću, kojem se zamjera nedovoljno javno očitovanje o pojedinim kontroverzama. Ipak, procjena njegovog postupanja zahtijevala bi uvid u konkretne prijave i mjere koje su institucije eventualno poduzele.
Sporna diplomatska odgovornost
Dodatne polemike izazvale su izjave ambasadora Bosne i Hercegovine u Srbiji Aleksandra Vranješa, koji je javno isticao da odgovara članu Predsjedništva BiH iz reda srpskog naroda, dok je nadležnost Ministarstva vanjskih poslova opisivao kao tehničku.
Takvo razumijevanje diplomatske funkcije otvara važno pitanje: predstavlja li ambasador državu Bosnu i Hercegovinu ili političke interese pojedinog člana Predsjedništva?
Predsjedništvo BiH ima ustavnu nadležnost za imenovanje ambasadora i drugih međunarodnih predstavnika. Međutim, diplomatski predstavnici obavljaju funkciju u ime Bosne i Hercegovine, a njihov rad mora biti usklađen s važećim propisima i institucionalnim nadležnostima.
Zbog toga politička podrška prilikom imenovanja ne bi trebala zamijeniti obavezu predstavljanja države. Upravo takve razlike u tumačenju odgovornosti dodatno ukazuju na potrebu jasnijeg zakonskog uređenja diplomatske službe.
Zastarjeli strateški okvir
Bosna i Hercegovina suočava se i s problemom dugoročnog planiranja vanjske politike. Strategija vanjske politike za period od 2018. do 2023. godine definisala je nekoliko važnih prioriteta, ali je period njenog važenja istekao.
Dokument je obuhvatao sigurnost i stabilnost, evropske integracije, aktivnosti povezane s NATO-om, regionalnu saradnju, ekonomski razvoj i međunarodnu promociju države.
Poseban naglasak stavljen je na ekonomsku diplomatiju, privlačenje investicija, jačanje izvoza i saradnju s dijasporom. Strategija je predviđala i unapređenje konzularne zaštite državljana Bosne i Hercegovine, kao i promociju kulture, turizma, nauke i sporta.
Međutim, bez ažuriranog i politički usaglašenog strateškog dokumenta diplomatska predstavništva mogu se suočiti s poteškoćama u određivanju dugoročnih prioriteta.
Takve okolnosti dodatno komplikuju različiti politički stavovi o međunarodnim odnosima, posebno kada je riječ o evropskim i euroatlantskim integracijama.
Šta pokazuje region?
O stanju diplomatskih sistema u susjednim državama govorio je politolog Davor Gjenero, koji je posebno uporedio Hrvatsku i Sloveniju.
Prema njegovoj ocjeni, Slovenija je uspostavila uređeniji odnos između profesionalne diplomatske službe i političkih imenovanja, dok Hrvatska ima određene institucionalne slabosti.
– Hrvatska nije dobar primjer, jer nije “izbrusila” Zakon o vanjskim poslovima i nema jasno definiranih kriterija za imenovanje veleposlanika. Slovenija ima daleko bolji sistem i točno je regulirano koliko može biti politički imenovanih veleposlanika, a koji je udio profesionalnih diplomata.
Gjenero je objasnio da je Slovenija u pojedinim periodima imala posebno stroga pravila o imenovanju ambasadora izvan profesionalne diplomatske službe.
Kao primjer institucionalnih neslaganja naveo je slučaj nekadašnjeg slovenskog predsjednika Danila Türka i Dimitrija Rupela, kada nije postignuta saglasnost oko diplomatskog imenovanja.
U Hrvatskoj, prema njegovoj ocjeni, dodatne probleme stvara potreba dogovora između predsjednika Republike i Vlade. Kada politički odnosi nisu dobri, imenovanja mogu biti blokirana duži period.
Dugotrajne blokade imenovanja
Gjenero je podsjetio na različite periode saradnje hrvatskih predsjednika i premijera. Prema njegovim riječima, Stipe Mesić i Ivo Sanader uspijevali su postići dogovore o raspodjeli diplomatskih pozicija, dok su u drugim političkim okolnostima odnosi bili znatno složeniji.
Posebno je izdvojio probleme tokom predsjedničkog mandata Zorana Milanovića, navodeći da je izostanak političkog dogovora doveo do zastoja u imenovanju novih ambasadora.
Kao primjer spomenuo je imenovanje Hide Biščevića za ambasadora u Beogradu početkom 2020. godine. Također je ukazao na diplomatske pozicije koje su ostajale upražnjene zbog isteka mandata, ostavki ili smrti ambasadora.
Ovi primjeri pokazuju da politički utjecaj na diplomatiju nije problem karakterističan samo za Bosnu i Hercegovinu. Međutim, razlika je u tome koliko postojeći zakoni i profesionalni standardi mogu ograničiti posljedice političkih sukoba.
Belgijski model
Govoreći o Bosni i Hercegovini, Gjenero je ukazao na određene sličnosti s belgijskim diplomatskim sistemom, posebno kada je riječ o potrebi nacionalne zastupljenosti.
Ipak, naglasio je da se u Belgiji profesionalno napredovanje zasniva na jasnijim stručnim kriterijima, dok u Bosni i Hercegovini članovi Predsjedništva imaju izrazito važnu ulogu u diplomatskim imenovanjima.
Prema podacima navedenim u analizi, Bosna i Hercegovina raspolaže mrežom od 45 ambasada i šest stalnih diplomatskih misija. Pored njih djeluju generalni konzulati, dok pojedine ambasade nerezidentno pokrivaju i države u kojima BiH nema vlastito diplomatsko sjedište.
Takva mreža zahtijeva značajna budžetska sredstva i kvalifikovan kadar. Zbog toga bi njeno funkcionisanje trebalo biti zasnovano na profesionalnim rezultatima, poznavanju međunarodnih odnosa i sposobnosti zaštite interesa države.
Nacionalna zastupljenost može biti jedan od elemenata diplomatskog sistema, ali sama po sebi nije dovoljna za kvalitetan rad predstavništava.
Trumpova diplomatska politika
Gjenero se osvrnuo i na promjene u američkoj diplomatiji tokom drugog predsjedničkog mandata Donalda Trumpa.
Prema njegovoj ocjeni, nova administracija značajno je promijenila pristup diplomatskim imenovanjima, dajući veću važnost političkoj lojalnosti.
– U drugom mandatu je Trump napravio cirkus, nekad je bio ograničen broj političkih imenovanja, ali sad je to sasvim drukčije. Prije je postojalo pravilo: kad dođe do smjene administracije, oni koji su politički imenovani, ali i oni koji su bili prvi puta imenovani za ambasadora, nakon smjene administracije su podnosili ostavke. Sad je Trump napravio čistku i većina ambasadora su njegovi viralisti – zaključio je Gjenero.
Ova izjava predstavlja Gjenerovu kritičku ocjenu američke diplomatske politike. U Sjedinjenim Američkim Državama predsjednik tradicionalno ima značajnu ulogu u imenovanju ambasadora, uz propisanu proceduru potvrđivanja kandidata.
Ipak, rasprave o odnosu političkih i profesionalnih diplomata prisutne su i u američkom sistemu, posebno kada promjene administracije donose veće kadrovske promjene.
Upravo takvi primjeri pokazuju koliko diplomatske institucije mogu biti izložene političkom utjecaju kada profesionalni kontinuitet nije dovoljno zaštićen.
Najavljena nova čistka
U Bosni i Hercegovini najave Darijane Filipović o promjenama u diplomatskom kadru dodatno su otvorile pitanje budućnosti profesionalne diplomatske službe.
Promjene među ambasadorima mogu biti opravdane kada postoje ozbiljni profesionalni propusti, neispunjavanje obaveza ili potreba za drugačijom organizacijom rada. Međutim, ako bi osnovni kriterij postala politička podobnost, takve smjene mogle bi dodatno produbiti postojeće institucionalne probleme.
Upravo zato je važno razlikovati reformu diplomatske mreže od političke zamjene kadrova. Reforma podrazumijeva jasna pravila, transparentne procedure, profesionalne standarde i odgovornost, dok sama promjena ambasadora ne garantuje kvalitetnije predstavljanje države.
Bez sveobuhvatnog Zakona o vanjskim poslovima postoji rizik da se i naredni ciklus imenovanja pretvori u novi politički dogovor, bez rješavanja problema koji već godinama opterećuju diplomatsku službu.
Profesionalizacija kao rješenje
Bosna i Hercegovina ima potrebu za diplomatskim sistemom koji će funkcionisati nezavisno od svakodnevnih političkih sukoba. Takav sistem mora imati jasne kriterije imenovanja, profesionalno napredovanje, mehanizme nadzora i dugoročnu strategiju vanjske politike.
Donošenje Zakona o vanjskim poslovima predstavljalo bi važan korak prema uređenijoj diplomatskoj mreži. Njime bi se mogli preciznije definisati odnosi između karijernih diplomata i politički imenovanih ambasadora, kao i odgovornost za eventualne nepravilnosti.
Istovremeno, potrebno je osigurati da diplomatska predstavništva imaju jasne ciljeve i institucionalnu podršku za njihovo ostvarivanje. Ekonomska diplomatija, zaštita državljana, međunarodna saradnja i promocija Bosne i Hercegovine zahtijevaju dugotrajan rad koji se ne može zasnivati isključivo na pojedinačnim političkim inicijativama.
Najavljene kadrovske promjene mogu otvoriti prostor za unapređenje diplomatske službe, ali samo ako budu dio šire reforme. Ukoliko se sve svede na zamjenu jednih politički prihvatljivih ambasadora drugima, suštinski problemi ostat će neriješeni.
Zbog toga najveći izazov nije samo pitanje ko će dobiti ambasadorsku funkciju, nego kakav sistem Bosna i Hercegovina želi izgraditi. Bez profesionalnih kriterija, jasnog zakonskog okvira i kontinuiteta vanjske politike, diplomatska mreža ostat će izložena političkim sukobima, dok će mogućnosti za dosljedno i efikasno predstavljanje države biti ograničene.