Može li Milorad Dodik novim ustavnim promjenama u Republici Srpskoj izazvati još jednu ozbiljnu institucionalnu krizu u Bosni i Hercegovini? Profesor ustavnog prava Davor Trlin upozorava da pojedine najavljene izmjene mogu biti u direktnoj suprotnosti s Ustavom BiH, dok najveći problem vidi u nedovoljnoj spremnosti državnih institucija da reaguju na moguće napade na ustavni poredak.
Sporne Dodikove najave
Predsjednik SNSD-a Milorad Dodik najavio je mogućnost promjene Ustava Republike Srpske, a kao jedan od datuma za takav potez spominje se 9. januar, koji je Ustavni sud BiH ranije proglasio neustavnim praznikom. Među najavljenim promjenama nalaze se ukidanje Vijeća naroda Republike Srpske i proglašenje Banje Luke glavnim gradom entiteta. Ove dvije inicijative, prema mišljenju profesora Trlina, imaju potpuno različite ustavnopravne posljedice.
Trlin objašnjava da Ustav Bosne i Hercegovine, kao Aneks 4 Dejtonskog mirovnog sporazuma, u članu I/5 određuje Sarajevo kao glavni grad države. Međutim, taj dokument ne propisuje glavne gradove entiteta, zbog čega Republika Srpska ima mogućnost da samostalno uredi to pitanje. Zanimljivo je da član 9. važećeg Ustava Republike Srpske još uvijek navodi Sarajevo kao glavni grad entiteta.
Takva odredba potiče iz 1992. godine i nije mijenjana ni nakon Dejtonskog sporazuma niti ustavnim intervencijama visokog predstavnika iz 2000. godine. Prema Trlinovom objašnjenju, tadašnje rukovodstvo samoproglašene Srpske Republike BiH odredilo je Sarajevo kao glavni grad zbog njegovog geografskog, ekonomskog i političkog značaja.
Proglašenje Banje Luke glavnim gradom Republike Srpske, samo po sebi, ne bi predstavljalo kršenje državnog Ustava. Uslov je da se takvom odlukom ne osporava ustavni status Sarajeva kao glavnog grada Bosne i Hercegovine. Trlin podsjeća da slična rješenja postoje i u drugim složenim državama, poput Sjedinjenih Američkih Država, gdje Kalifornija ima Sacramento kao svoj glavni grad.
Ukidanje Vijeća naroda
Potpuno drugačija situacija nastala bi eventualnim ukidanjem Vijeća naroda Republike Srpske. Profesor Trlin smatra da bi takav potez predstavljao ozbiljno zadiranje u ustavni sistem Bosne i Hercegovine i mehanizme zaštite konstitutivnih naroda.
Vijeće naroda nije izričito navedeno u državnom Ustavu, ali je njegova uloga proizašla iz odluke Ustavnog suda BiH o konstitutivnosti naroda, poznate pod oznakom U-5/98. Nakon te odluke uslijedile su ustavne promjene kojima su uspostavljeni mehanizmi zaštite vitalnog nacionalnog interesa Bošnjaka, Hrvata i drugih građana Republike Srpske.
Trlin upozorava da bi ukidanje ove institucije značilo više od obične reorganizacije entitetskih organa vlasti. Time bi, prema njegovom tumačenju, bila oslabljena zaštita prava naroda koji ne čine većinu u Narodnoj skupštini Republike Srpske.
Takva promjena mogla bi biti suprotna principu konstitutivnosti naroda, koji važi na cijeloj teritoriji Bosne i Hercegovine. Profesor se poziva i na pravno načelo prema kojem se dostignuti nivo zaštite ljudskih i kolektivnih prava ne smije proizvoljno smanjivati.
Ustavne prepreke
Za promjenu Ustava Republike Srpske nije dovoljna samo dvotrećinska većina u Narodnoj skupštini, koja ima 83 poslanika. Prema proceduri koju objašnjava Trlin, neophodno je i odgovarajuće izjašnjavanje Vijeća naroda, uključujući klubove konstitutivnih naroda i Ostalih.
To znači da bi eventualno ukidanje Vijeća naroda moralo proći i kroz instituciju čije se ukidanje predlaže. Posebnu prepreku predstavlja protivljenje predstavnika Kluba Bošnjaka, koji su već najavili da neće podržati promjene kojima se umanjuju njihova ustavna prava.
Profesor upozorava da bi zaobilaženje propisane procedure dovelo u pitanje ustavnost i pravnu valjanost usvojenih promjena. Ustavni sud BiH mogao bi razmatrati takve odredbe, dok bi eventualno postupanje visokog predstavnika zavisilo od njegovih nadležnosti i procjene okolnosti.
Trlin podsjeća da entiteti nemaju izvorni suverenitet kojim bi mogli zanemariti državni Ustav. Njihovi ustavi i zakoni moraju biti usklađeni s Dejtonskim mirovnim sporazumom i odlukama Ustavnog suda Bosne i Hercegovine.
Paralelne veze sa Srbijom
Profesor ustavnog prava Mile Dmičić ranije je ocijenio da proglašenje Banje Luke glavnim gradom Republike Srpske ima ustavnopravno utemeljenje. Govoreći o dosadašnjem razvoju entiteta, upotrijebio je i metaforu o tome kako je tokom tri decenije stvarana kuća, ali ne i dom.
Trlin smatra da je Dmičićeva pravna ocjena o mogućnosti određivanja glavnog grada načelno tačna. Međutim, upozorava da političke metafore i naglašavanje specijalnih paralelnih veza sa Srbijom ne treba poistovjećivati s ustavnopravnim argumentima.
Ustav BiH dozvoljava entitetima uspostavljanje posebnih paralelnih odnosa sa susjednim državama, ali isključivo u skladu sa suverenitetom i teritorijalnim integritetom Bosne i Hercegovine. Zbog toga Trlin smatra da se pitanje glavnog grada mora posmatrati prvenstveno kroz važeće ustavne norme, a ne političku retoriku.
Ko bi hapsio Dodika?
Posebno osjetljivo pitanje odnosi se na moguće postupanje državnih institucija ukoliko bi Dodikove najavljene aktivnosti prerasle u novi napad na ustavni poredak Bosne i Hercegovine. U javnosti se postavlja pitanje ko bi proveo eventualni nalog za njegovo privođenje ukoliko se ne bi odazvao pozivu nadležnih pravosudnih organa.
Trlin objašnjava da pravni sistem već raspolaže instrumentima za postupanje u slučajevima krivičnih djela protiv ustavnog poretka. Prema njegovom mišljenju, problem nije u nedostatku zakonskih odredbi, nego u spremnosti institucija da ih dosljedno primjenjuju.
Kao primjer navodi slučaj direktora Državne agencije za istrage i zaštitu Darka Ćuluma, koji je tokom ranije institucionalne krize napustio funkciju nakon Dodikovog poziva, a potom se vratio na čelo SIPA-e. Odluka Tužilaštva BiH da ne pokrene istragu protiv Ćuluma za Trlina predstavlja nastavak višegodišnjeg problema u radu pravosuđa.
Profesor smatra da izostanak odlučnog postupanja prema političkim akterima koji se dovode u vezu s napadima na ustavni poredak otežava i utvrđivanje eventualne odgovornosti drugih učesnika. Takvu praksu opisuje kao institucionalnu slabost koja može imati ozbiljne posljedice po autoritet državnih organa.
Odgovornost pravosuđa
Trlin posebno kritikuje način na koji su ranije vođeni postupci povezani s političkim i institucionalnim krizama u Republici Srpskoj. Smatra da je izostanak procesuiranja osoba koje vidi kao glavne pokretače spornih aktivnosti doprinio tome da ni njihovi eventualni pomagači ne snose odgovornost.
Prema njegovoj ocjeni, postupanje Tužilaštva BiH u slučaju Darka Ćuluma pokazuje koliko političke okolnosti mogu utjecati na povjerenje javnosti u pravosudni sistem. Ipak, njegove tvrdnje predstavljaju stručnu kritiku postupanja institucija, a ne sudski utvrđenu odgovornost pojedinaca.
Profesor se poziva na član 156. Krivičnog zakona Bosne i Hercegovine, koji se odnosi na napad na ustavni poredak. Naglašava da bi eventualno postojanje elemenata tog krivičnog djela zahtijevalo odgovarajuće postupanje nadležnih organa.
U slučaju izdavanja zakonitog naloga za privođenje, njegovo izvršenje bilo bi pitanje nadležnosti i postupanja ovlaštenih policijskih agencija. Trlin, međutim, upozorava da formalno postojanje zakonskih mehanizama ne garantuje njihovu efikasnu primjenu ukoliko izostane institucionalna odlučnost.
Može li doći do secesije?
Uprkos ozbiljnim upozorenjima o mogućim ustavnim krizama, Trlin smatra da građani Bosne i Hercegovine ne trebaju poistovjećivati Dodikove političke najave sa stvarnom mogućnošću jednostranog otcjepljenja Republike Srpske.
Prema njegovoj procjeni, secesija nije postupak koji se može ostvariti običnom političkom izjavom ili odlukom entitetskog parlamenta. Takav proces podrazumijevao bi složena ustavna i međunarodnopravna pitanja, uključujući status teritorije, međunarodno priznanje i odnose s drugim državama.
Trlin je uvjeren da Republika Srpska nema potrebne međunarodne pretpostavke niti podršku ključnih svjetskih aktera za jednostrano odvajanje od Bosne i Hercegovine. Smatra da bi pokušaj takvog poteza mogao izazvati ozbiljne pravne, finansijske i političke posljedice po entitet.
Zbog toga zaključuje da najveća neposredna opasnost nije ostvarenje formalne secesije, nego izazivanje novih institucionalnih sukoba i slabljenje ustavnog sistema. Prema njegovom mišljenju, odgovornost za sprečavanje takvog razvoja događaja prvenstveno leži na državnim institucijama, koje moraju postupati u skladu sa zakonom, bez obzira na politički položaj osoba čije se aktivnosti ispituju.