Najave Milorada Dodika o donošenju novog Ustava Republike Srpske i mogućem ukidanju Vijeća naroda otvorile su pitanje koje se odnosi na njegovu vlastitu političku prošlost. Historija nastanka ove institucije pokazuje da su Dodik i SNSD učestvovali u političkim pregovorima i prihvatili sporazum kojim su postavljeni temelji njenog današnjeg ustavnog položaja.
Dodikove ustavne najave
Vlasti Republike Srpske ponovo najavljuju promjene entitetskog ustavnog uređenja, predstavljajući ih kao način zaštite institucija i nadležnosti Republike Srpske. Među pitanjima koja se spominju nalazi se i budućnost Vijeća naroda, institucije zadužene za zaštitu vitalnih nacionalnih interesa konstitutivnih naroda.
Međutim, politička historija ove institucije otkriva da su u njenom uspostavljanju učestvovale i stranke koje sada dovode u pitanje njeno postojanje. Posebno se izdvaja uloga Milorada Dodika i SNSD-a, koji su početkom 2002. godine bili među učesnicima pregovora o provođenju odluke Ustavnog suda Bosne i Hercegovine.
Kritičari aktuelne vlasti u Republici Srpskoj smatraju da postoji očigledna nedosljednost između ranijih političkih odluka i sadašnjih najava. Slične zamjerke iznose se i zbog odnosa prema državnoj imovini Bosne i Hercegovine, pitanju o kojem su predstavnici SNSD-a ranije učestvovali u donošenju zakonskih rješenja.
Odluka Ustavnog suda
Za razumijevanje nastanka Vijeća naroda potrebno je vratiti se na odluku Ustavnog suda BiH iz predmeta U-5/98. Treća djelimična odluka, donesena 1. jula 2000. godine, poznata je kao odluka o konstitutivnosti naroda i imala je značajan utjecaj na ustavno uređenje oba entiteta.
Važno je naglasiti da Ustavni sud tom odlukom nije izričito naredio osnivanje Vijeća naroda Republike Srpske. Ni u izreci niti u obrazloženju nije propisano da se mora formirati institucija upravo pod tim nazivom i s organizacijom kakvu ima u sadašnjem ustavnom sistemu.
Sud je odlučivao o ustavnom položaju konstitutivnih naroda, dok su konkretni mehanizmi provođenja odluke oblikovani kroz kasnije političke i institucionalne procese. Upravo u tim procesima značajnu ulogu imao je tadašnji visoki predstavnik Wolfgang Petritsch.
Petritscheva odluka
Jedan od ključnih koraka napravljen je 26. januara 2001. godine, kada je Wolfgang Petritsch donio odluku kojom je reorganizovana Komisija za ustavna pitanja Narodne skupštine Republike Srpske. Ovom intervencijom postavljeni su temelji mehanizma koji će kasnije prerasti u Vijeće naroda.
Prema tački 6. Petritscheve odluke, predsjednik Narodne skupštine bio je obavezan da zakone, propise i odluke dostavljene parlamentu uputi pomenutoj komisiji na razmatranje. Time je komisija dobila značajnu ulogu u postupku razmatranja akata koji su dolazili pred entitetski parlament.
Petritsch je istovremeno odredio i njen nacionalni sastav. Komisija je trebala imati ukupno 16 članova, po četiri predstavnika Srba, Bošnjaka, Hrvata i Ostalih, koje je imenovao visoki predstavnik.
Takvo rješenje predstavljalo je pokušaj uspostavljanja mehanizma kroz koji bi se osigurala zastupljenost konstitutivnih naroda prilikom razmatranja odluka Narodne skupštine. Iako još nije postojalo Vijeće naroda u današnjem obliku, osnovna ideja njegove buduće funkcije već je bila prisutna.
Ovlasti visokog predstavnika
Petritscheva odluka sadržavala je i pravila za postupanje u slučaju neslaganja unutar komisije. Ukoliko ne bi bila postignuta podrška potrebne većine predstavnika svakog naroda i Ostalih, konačno rješavanje spornog pitanja prelazilo je na visokog predstavnika.
Tačka 10. odluke predviđala je da predsjedavajući komisije u takvim okolnostima podnese zahtjev visokom predstavniku. On je zatim imao ovlaštenje da donese konačnu odluku na način koji smatra odgovarajućim.
U kasnijem ustavnom uređenju Republike Srpske ovu ulogu preuzeo je poseban mehanizam unutar Ustavnog suda Republike Srpske. Riječ je o Vijeću za zaštitu vitalnog nacionalnog interesa, koje odlučuje o pitanjima iz svoje nadležnosti u postupcima zaštite tih interesa.
Zbog toga se Petritscheva odluka iz januara 2001. godine može posmatrati kao važna početna faza stvaranja Vijeća naroda. Ona je uspostavila organizacione i proceduralne temelje na kojima su kasnije razvijena ustavna rješenja.
Ko je učestvovao?
Među članovima Komisije za ustavna pitanja koje je Petritsch imenovao iz reda srpskog naroda nalazili su se Krstan Simić, Dragan Mikerević, Dragan Kalinić i profesor Radomir Lukić. Njihovo imenovanje pokazuje da su u procesu provođenja odluke o konstitutivnosti naroda učestvovali predstavnici različitih političkih i stručnih krugova Republike Srpske.
Posebno je zanimljiva uloga Krstana Simića, koji je u tom periodu bio politički povezan s Miloradom Dodikom. Dragan Kalinić tada je obavljao funkciju predsjednika Narodne skupštine Republike Srpske, dok su ostali članovi također imali značajne političke ili pravne uloge.
Komisija je dobila zadatak da pripremi prijedlog rješenja za provođenje odluke Ustavnog suda BiH o konstitutivnosti naroda. Taj posao odvijao se unutar okvira koji je prethodno uspostavio visoki predstavnik.
Međutim, konačna ustavna rješenja nisu nastala isključivo radom komisije. Njihov sadržaj oblikovan je i kroz političke pregovore koji su uslijedili tokom prvih mjeseci 2002. godine.
Pregovori na Mrakovici
Tokom prva tri mjeseca 2002. godine vođeni su politički pregovori na Mrakovici i u Sarajevu, čiji je cilj bio dogovor o provođenju odluke Ustavnog suda BiH. U razgovorima su učestvovale vodeće političke stranke iz oba entiteta.
Iz Republike Srpske među učesnicima su bili SDS, PDP, SNSD i Socijalistička partija Republike Srpske. Iz Federacije BiH učestvovali su predstavnici SDA, SDP-a, Stranke za BiH, HDZ-a i Nove hrvatske inicijative.
Upravo tokom ovih pregovora dogovoreni su važni elementi budućeg ustavnog položaja konstitutivnih naroda. Posebna pažnja posvećena je mehanizmima njihove zastupljenosti i zaštiti vitalnih nacionalnih interesa.
Presudan politički korak napravljen je 27. marta 2002. godine, kada su stranke iz Republike Srpske prihvatile i potpisale sporazum o provođenju odluke Ustavnog suda BiH U-5/98. Među potpisnicima su bili i Milorad Dodik i njegov SNSD.
Dodikov potpis na sporazumu
Potpisivanjem sporazuma Dodik i SNSD prihvatili su politički dogovor iz kojeg su proizašla ustavna rješenja o Vijeću naroda Republike Srpske. To je posebno značajno u kontekstu sadašnjih najava da bi se ova institucija mogla ukinuti donošenjem novog entitetskog ustava.
Sporazum je sadržavao osnovne principe koji su kasnije ugrađeni u ustavni sistem Republike Srpske. Time su učesnici pregovora prihvatili mehanizam zaštite vitalnog nacionalnog interesa koji je postao sastavni dio entitetskog zakonodavnog postupka.
Narodna skupština Republike Srpske u aprilu 2002. godine usvojila je ustavne amandmane od LXVI do XCI. Njihovo stupanje na snagu bilo je povezano s odlukom visokog predstavnika Wolfganga Petritscha od 19. aprila iste godine, kojom su odobrena odgovarajuća ustavna rješenja.
Na taj način Vijeće naroda dobilo je mjesto u ustavnom sistemu Republike Srpske. Njegovo uspostavljanje bilo je rezultat odluka međunarodnih i domaćih institucija, ali i političkih dogovora u kojima je učestvovao SNSD.
Sadašnje osporavanje institucije
Dodikove najave mogućeg ukidanja Vijeća naroda zbog toga izazivaju pitanja o kontinuitetu njegovih političkih stavova. Dok je 2002. godine učestvovao u prihvatanju sporazuma koji je omogućio uspostavljanje ove institucije, sada se njeno postojanje predstavlja kao jedno od pitanja koje treba riješiti ustavnim promjenama.
Politički stavovi stranaka mogu se mijenjati, ali ranije odluke ostaju važan dio njihove odgovornosti za postojeća institucionalna rješenja. Upravo zbog toga historija nastanka Vijeća naroda predstavlja značajan kontekst za razumijevanje sadašnjih rasprava.
Posebno je važno razlikovati odluku Ustavnog suda BiH o konstitutivnosti naroda od konkretnih institucionalnih rješenja usvojenih tokom njenog provođenja. Sud nije izričito propisao osnivanje Vijeća naroda, ali su politički pregovori i ustavni amandmani doveli do njegovog stvaranja.
Sličan spor o odgovornosti za ranije odluke pojavljuje se i kada je riječ o državnoj imovini Bosne i Hercegovine.
Pitanje državne imovine
Milorad Dodik i SNSD već duže vrijeme osporavaju pojedina pravna tumačenja državne imovine Bosne i Hercegovine. Međutim, kritičari njihove politike podsjećaju da su predstavnici SNSD-a ranije učestvovali u usvajanju zakonskog akta koji se upravo odnosio na privremenu zabranu raspolaganja državnom imovinom.
Riječ je o događajima iz 2007. godine, kada je SNSD imao značajan parlamentarni utjecaj na državnom nivou. Tada je Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine usvojila zakon kojim je prihvaćen ranije doneseni zakon visokog predstavnika Paddyja Ashdowna o privremenoj zabrani raspolaganja državnom imovinom.
Prema iznesenim tvrdnjama, Dodikovi stranački predstavnici podržali su taj zakonski akt u državnom parlamentu. Time je SNSD učestvovao u zakonodavnom postupku koji se odnosio na pravni režim imovine označene kao državna imovina Bosne i Hercegovine.
Ipak, potrebno je razlikovati upotrebu pojma državne imovine u zakonskom aktu od konačnog rješavanja svih pitanja njenog vlasništva i raspodjele. Sama činjenica da je određeni zakon usvojen ne znači da su time riješeni svi kasniji ustavnopravni sporovi o državnoj imovini.
Politička odgovornost
Dva historijska primjera, nastanak Vijeća naroda i usvajanje zakona povezanog s državnom imovinom, pokazuju da je SNSD učestvovao u donošenju pojedinih rješenja koja sada politički osporava. Upravo na toj činjenici zasniva se kritika Dodikove sadašnje ustavne politike.
U slučaju Vijeća naroda postoji jasno dokumentovan politički proces koji uključuje sporazum iz marta 2002. godine i ustavne amandmane usvojene narednog mjeseca. U slučaju državne imovine riječ je o ranijem parlamentarnom postupanju predstavnika SNSD-a u vezi sa zakonom koji uređuje zabranu raspolaganja određenom imovinom.
Takvi podaci ne znače da političke stranke nemaju pravo predlagati promjene postojećih zakona i institucija. Međutim, oni pokazuju da rasprava o ustavnim reformama zahtijeva i sagledavanje odgovornosti za odluke donesene u prethodnim mandatima.
Zbog toga sadašnje najave donošenja novog Ustava Republike Srpske otvaraju pitanje ne samo budućeg ustavnog uređenja nego i političkog kontinuiteta. Dodik i SNSD bili su dio procesa u kojima su nastala neka od rješenja koja sada žele mijenjati, što predstavlja važnu činjenicu u raspravi o njihovim najavljenim potezima.